cis_banner_final_en.png
Quản trị đô thị tại Ấn Độ: những rào cản và thách thức

06/01/2022


Quản trị đô thị tại Ấn Độ: những rào cản và thách thức

Chính phủ Ấn Độ giải quyết vấn đề bất bình đẳng tại đô thị Ấn Độ và đảm bảo tạo ra cơ hội tốt hơn để tăng cường quản trị đô thị.


Những gì được đo lường và đánh giá chặt chẽ sẽ hoạt động tốt hơn. Đó có thể là một lý do tại sao tình hình tài chính đô thị ở Ấn Độ đã chứng kiến ​​sự sụt giảm liên tục trong tỷ trọng doanh thu so với tổng doanh thu, từ 63% trong năm 2002–03 xuống 53% trong năm 2007–08, và xuống thấp hơn nữa, 43% vào năm 2017–18. Chính quyền Trung ương Ấn Độ phải hỗ trợ để bù vào phần còn thiếu (hỗ trợ 12%, trong đó 7% là trợ cấp của Ủy ban Tài chính Trung ương Ấn Độ và 5% là các khoản trợ cấp khác), hỗ trợ của chính quyền cấp bang (33%), và các khoản vay (2%). Sự quản lý ở các thành phố vẫn chưa đạt tới tầm kiểm soát ở cấp quốc gia. Hầu hết các tiểu bang xem các thành phố thuộc bang như các văn phòng địa phương, chứ không phải là cấp chính quyền thứ ba (sau cấp trung ương và bang). Ngay cả Bản sửa đổi Hiến pháp lần thứ 74, năm 1992, đã giới hạn quyền tự trị của các thành phố so với các chính quyền tiểu bang.

Hình thức dân chủ nghị viện có ảnh hưởng mạnh mẽ ở cấp Trung ương và cấp tiểu bang, nhưng không có dấu ấn ở các thành phố. Ở hầu hết các thành phố, thị trưởng không được người dân bầu lên mà chính quyền bang quyết định bổ nhiệm. Nhiệm kỳ thị trưởng thường là hàng năm hoặc hai năm, so với nhiệm kỳ đầy đủ của hội đồng thành phố do dân bầu là năm năm. Điều này làm suy yếu hiệu quả vai trò lãnh đạo chính trị của thành phố.

Phải thừa nhận rằng, chính quyền cấp Trung ương và cấp bang đã có trước 4 thập kỷ so với chính quyền cấp thành phố. Do đó, nảy sinh một số điểm không cân xứng trong kiến ​​trúc dân chủ cấp thành số so với cấp tỉnh hoặc cấp quốc gia. Nhưng các thành phố tự trị theo luật pháp đã có truyền thống từ năm 1688 ở Madras. Vào cuối thế kỷ 19, các thành phố tự trị đã bầu ra tổng thống theo chính sách thuộc địa. Mãi cho tới gần đây mới hình thành cấp chính quyền thành phố, và do đó, chính quyền ở cấp này còn nhiều hạn chế về mặt cơ cấu.

Chính quyền bang không cho chính quyền thành phố thuộc bang được thu thuế ngoại trừ thuế tài sản và thu phí sử dụng một số dịch vụ không thiết yếu. Thêm vào đó, các cơ quan chức năng của chính quyền tiểu bang, được tài trợ trực tiếp bởi chính quyền tiểu bang hoặc chính quyền Trung ương Ấn Độ (Trong Sứ mệnh Thành phố Thông minh), lập kế hoạch và thực hiện một loạt các dịch vụ công bao gồm quản lý cấp nước và thoát nước, xây dựng cầu đường lớn, dịch vụ giao thông, dịch vụ cứu hỏa, cung cấp điện và mới đây là di động điện tử.

Theo đó, chính quyền đo thị thuộc bang không được tham gia vào những dịch vụ công nêu trên, làm giảm phạm vi chức năng của đô thị xuống ít hơn 18 chức năng được quy định trong Lộ trình thứ 12 của Hiến pháp Ấn Độ. Ngoài ra, các rào cản hành chính được thiết kế để hạn chế khả năng tự chủ hành động của chính quyền thành phố do người dân bầu lên.

Chính quyền bang bổ nhiệm giám đốc điều hành (CEO) thành phố, mặc dù đôi khi CEO phải tham khảo ý kiến ​​của thị trưởng, CEO luôn luôn là một viên chức ưu tú trong bộ máy hành chính cấp Trung ương. Như vậy, thẩm quyền kiểm soát cán bộ của thành phố, kể cả cán bộ cấp cao của thành phố trực thuộc trung ương, là thuộc về chính quyền Trung ương. Chính quyền bang có thể trực tiếp chỉ thị cho CEO hành động theo ý chính quyền bang, ngay cả khi không có sự đồng ý của hội đồng được bầu hoặc thị trưởng. Đây là điểm cần cải cách để chấm dứt việc cắt đứt quyền kiểm soát chính trị của chính quyền các bang. Đạo luật Bruhat Bengaluru Mahanagara Palike, năm 2020, yêu cầu Giám đốc điều hành (CEO) báo cáo cho cả chính quyền Bang và Thị trưởng và các quan chức khu vực (cấp dưới thành phố) báo cáo cho cả Thị trưởng và CEO. Một chuyên gia nhận xét “Đó là một sự sắp xếp kỳ lạ sẽ phá hủy chuỗi chỉ đạo và kéo theo sự bế tắc thường xuyên.” Kiến trúc chính trị hiện có cho các đô thị vẫn chưa tối ưu. Nó mang lại ít cơ hội cho sự đổi mới và kỹ năng của địa phương nhằm nâng cao quản trị đô thị và không khuyến khích tận dụng hết tiềm năng tăng trưởng kinh tế và sử dụng thuế của các thành phố. Để các chính quyền tiểu bang và chính quyền Trung ương phải can thiệp, chỉ đạo trong việc lập kế hoạch và cung cấp tài chính cho cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công là không cần thiết và không bao trùm, do cách làm này không tận dụng hết khả năng chuyên môn cũng như tài chính tại cấp chính quyền thành phố.

Các thành phố chiếm gần 2/3 GDP vào năm 2010 và khoảng 1/3 dân số vào năm 2011. Vì vậy, hậu quả kinh tế - chính trị của việc kiểm soát kém hiệu quả ở đô thị là không nhỏ. Nhưng tất cả các cấp quản lý đều đưa ra nhiều quy định để giới hạn quyền tự trị của thành phố. Không có gì đáng ngạc nhiên khi ít chính trị gia muốn tranh cử vào các vị trí trong văn phòng chính trị thành phố, do lo ngại bị mắc kẹt trong các thành phố có vị thế kinh tế-chính trị thấp.

Những bản kế hoạch tầm nhìn 20 năm mang tính sao chép đầy quan liệu thể hiện sự thiếu chỉ đạo sát sao, thiếu tầm nhìn xa ở cấp thành phố, có rất nhiều hạn chế do mô hình quy hoạch lạc hậu và thiếu khát vọng. Luật quy hoạch đất đai và thị trấn thiếu linh hoạt đưa ra mô hình tĩnh, phân chia đất đai thành các khu vực theo tính chất sử dụng và sau đó, điều tiết một cách lỏng lẻo sự phát triển đất đai tại những khu vực đã quy hoạch. Điều này thường đi ngược lại khát vọng quản trị thành phố phát triển năng động, dựa trên các ưu đãi của thị trường.

Minh họa rõ nhất của việc quy hoạch không phù hợp với thực tế mặt bằng, là sự trải rộng theo chiều ngang của đô thị. Những ràng buộc tài khóa dài hạn dẫn đến “Chủ nghĩa bi quan trong kế hoạch” phản ánh trong các quy định cấm phát triển theo chiều dọc (nhà cao tầng), nhằm tăng sức chứa lượng dân số trên mỗi đơn vị năng lực dịch vụ. Cách tiếp cận này dẫn đến việc khuyến khích sự lan rộng theo chiều ngang của nhà ở cấp thấp, vốn thậm chí còn đắt hơn, thay vì khai thác tiềm năng tăng cường cung cấp dịch vụ cơ bản với hiệu quả cao hơn. Đã có nhiều ví dụ về quản trị nâng cao hiệu quả dịch vụ ở thành phố, như thay đổi phương thức giao thông từ tư nhân sang công cộng (London và Singapore), tăng cường cung cấp nước uống bằng cách giảm rò rỉ, nâng cấp thiết bị sử dụng hiệu quả hơn và bổ sung quản lý phân cấp dựa trên cộng đồng về vệ sinh và nước thải để tuần hoàn nước đã qua xử lý và việc sử dụng chất thải hoặc năng lượng mặt trời để tạo ra điện (San Francisco).

Sự hạn chế về nguồn lực tài chính của các thành phố tự quản có thể là do sự chuyển giao ít hơn của chính quyền tiểu bang và trung ương và nguồn thu thuế thấp của các thành phố mong muốn tự chủ. Hai yếu tố này được liên kết với nhau bởi hiệu ứng “cửa sổ vỡ”, đó là sự mất cân bằng tài khóa vĩnh viễn dẫn đến sự suy giảm các tiêu chuẩn dịch vụ công, kỳ vọng của người dân thấp hơn và tỷ lệ thu thuế đạt thấp. Đã có nhiều bằng chứng cho thấy mối liên kết giữa các khoản trợ cấp bổ sung của trung ương/tiểu bang với những cải tiến trong công tác thu thuế tại địa phương.

Trong năm 2017-2018, thuế chiếm khoảng 59% doanh thu của chính các thành phố. Thuế tài sản chiếm 59% trong số đó. Thu thuế tài sản ở mức 0,15% GDP là thấp so với mức trung bình 0,6 - 0,7% GDP ở các nước đang phát triển và hơn 2% GDP ở các nước OECD. Các loại nhà ở như nhà riêng, thấp tầng, tạm bợ thu được tỷ lệ thuế thấp nhất, cho dù tỷ lệ thuế thu từ đất nền có tăng. Điều này làm mờ tín hiệu thị trường nhưng mặt khác có thể khuyến khích tăng trưởng tập thể, theo chiều dọc hoặc tăng mật độ dân số trong các vị trí đất có giá trị cao.

Không phải là giới lãnh đạo, quản lý cấp thành phố không nhận thức được sự bất cân xứng giữa giá đất đô thị tăng vọt và thuế suất bất động sản đang trì trệ. Nhưng trong trường hợp không có lãnh đạo địa phương có tầm nhìn xa, họ cảm thấy không có đủ quyền để phá vỡ trạng thái hiện tại, vì lo sợ thiếu sự ủng hộ chính trị trong trường hợp có phản ứng dữ dội từ công chúng. Việc một số lực lượng đã thành công trong việc kích động phản đối “Luật Nông trại”, dẫn đến việc chính phủ phải thu hồi, bãi bỏ luật này, là bài học nhãn tiền cho bộ máy quản lý.

Thuế bất động sản bị phản đối vì hai lý do. Thứ nhất, những người nộp thuế đã phải trả thuế đối với tiền thu được từ tài sản (tại thời điểm bán) cho chính quyền Trung ương. Vì vậy, họ không hài lòng nếu phải đóng loại thuế hàng năm đối với giá trị tài sản, không liên quan đến việc giá trị của tài sản được tăng lên, trừ khi thuế được đánh ở mức thấp. Thành phố đã tính phí riêng cho việc cung cấp nước sạch và duy trì hệ thống thoát nước. Những người sở hữu vật nuôi phải trả một khoản phí hàng năm riêng. Thành phố cũng thu phí từ những người bán hàng rong và chợ đường phố. Nhưng chính quyền tiểu bang thực hiện trách nhiệm nặng nề là trị an, xây dựng cầu đường, cung cấp dịch vụ chữa cháy, duy trì hệ thống xử lý chất thải và nước thải, chống thất thu thuế đường bộ từ các chủ phương tiện cơ giới, đóng thuế tại thời điểm chuyển giao bất động sản và thuế giải trí, hiện được gộp vào Thuế Hàng hóa và Dịch vụ.

Thuế tài sản có thể tăng gấp đôi, nếu ít nhất một nửa số tiền thu được ở mỗi phường, được sử dụng cho các mục đích cụ thể trực tiếp nâng cao giá trị tài sản của người nộp thuế, ví dụ như chiếu sáng đường phố, dịch vụ quản lý chất thải rắn, bảo trì công viên công cộng, sân chơi, chăm sóc cây xanh tại các khu vực công cộng, mạng lưới an ninh điện tử, đường dành cho người đi bộ qua đường, dưới cầu và các tín hiệu giao thông thông minh để giảm ùn tắc.

Hơn nữa, các ủy ban phường cần được trao quyền để có tiếng nói trong việc đề xuất phân bổ ngân sách hàng năm. Cần có khuôn khổ pháp lý để thực hiện lập ngân sách và quản lý chi tiêu có sự tham gia. Thành phố Bengaluru đã thực hiện những cải cách sâu rộng trong việc ấn định thuế suất bất động sản, hỗ trợ đánh giá và thu thập bằng GIS dẫn đến số lượng bất động sản được đánh giá trong giai đoạn 2007-08 đến 2010-11 tăng gần gấp đôi lên 1,2 triệu và thuế bất động sản tăng 2,6 lần.

Các thành phố của Ấn Độ có quy mô, khả năng tài chính và bối cảnh rất khác nhau. Do đó, việc tìm ra một giải pháp khuôn mẫu cho tất cả các thành phố là rất khó. Nhưng chúng có nhược điểm chung là quá trình dân chủ hóa không hoàn toàn tại cấp chính quyền thành phố đã làm mất đi nguồn lực nội tại của thành phố. Giới tinh hoa ở các độ thị cũng phải chịu trách nhiệm vì họ bỏ qua sự bất bình đẳng và chấp nhận các dịch vụ công dưới tiêu chuẩn, đơn giản vì họ có thể đủ khả năng để sử dụng dịch vụ tư nhân. Nhưng những dịch vụ tư này đã bị phá vỡ trong đại dịch COVID-19 khi khu vực trung lưu bị tấn công và mất thu nhập. Chúng ta đừng đứng yên chờ đợi thêm các thảm họa khác sẽ xảy đến với đô thị do sự bất bình đẳng ở thành phố, cả về cơ cấu và tài chính. Tăng trưởng kinh tế, việc làm và đổi mới không thể bắt đầu từ các thành phố trực thuộc trung ương nếu không có sự trao quyền đúng đắn cho lãnh đạo địa phương.

Tác giả: Sanjeev S. Ahluwalia, Cố vấn cao cấp, Quỹ Nghiên cứu Người quan sát (ORF) và Viện Nghiên cứu Năng lượng (TERI), New Delhi, Ấn Độ.

Chú thích ảnh: Cán bộ Trung tâm Nghiên cứu Ấn Độ tìm hiểu thực tế tại Bộ Nhà ở và Đô thị Ấn Độ, tháng 8/2019.

Trung tâm Nghiên cứu Ấn Độ

Nguồn: https://www.orfonline.org/expert-speak/indian-cities-stunted-by-partial-democratisation/

Bình luận của bạn