cis_banner_final_en.png
An ninh hàng hải dựa trên quy tắc ở châu Á: Góc nhìn từ New Delhi (Phần 4)

24/08/2020


An ninh hàng hải dựa trên quy tắc ở châu Á: Góc nhìn từ New Delhi (Phần 4)

Abhijit Singh, “Rules-Based Maritime Security in Asia: A View from New Delhi”, ORF Occasional Paper No. 266, 8/2020, Observer Research Foundation. Abhijit Singh, “An ninh hàng hải dựa trên quy tắc ở châu Á: Góc nhìn từ New Delhi”, Báo cáo số 266 của ORF, Quỹ Nghiên cứu Những nhà quan sát Ấn Độ, tháng 8/2020, bản dịch tiếng Việt của Trung tâm Nghiên cứu Ấn Độ, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, tháng 8/2020. (Bài viết thể hiện quan điểm của tác giả, không phải quan điểm của Trung tâm Nghiên cứu Ấn Độ).


Phát triển khuôn khổ hợp tác

Để ngăn chặn sự hiểu lầm và những tính toán sai lầm trên biển, một số nhà phân tích Ấn Độ[1] đã đề xuất một thỏa thuận về xử lý “sự cố trên biển” giữa Ấn Độ và Trung Quốc với các mục tiêu tương tự như hiệp ước INCSEA của Mỹ - Liên Xô năm 1972.[2] Vào cuối những năm 1960, sau một số sự cố giữa Hải quân Mỹ và Hải quân Liên Xô, bao gồm cả máy bay và các tàu quân sự đi qua gần nhau trong những vụ va chạm gần, Moscow và Washington đã ký một thỏa thuận xử lý “sự cố trên biển” vào năm 1972. Hiệp ước quy định về tránh va chạm và không can thiệp vào “đội hình” của bên kia, đồng thời yêu cầu các tàu giám sát phải duy trì khoảng cách an toàn với đối tượng đang bị giám sát để tránh “gây lúng túng hoặc gây nguy hiểm cho các tàu bị giám sát”.[3] Hiệp ước INCSEA tìm cách sử dụng các tín hiệu quốc tế khi các tàu di chuyển gần nhau, yêu cầu các tàu không có các động thái tương tự như các cuộc tấn công hoặc bắn pháo sáng sang tàu của bên kia; và thông báo cho các tàu khi đang ở gần tàu ngầm đang tập trận. Hiệp ước cũng yêu cầu các chỉ huy máy bay phải thận trọng tối đa trong việc tiếp cận máy bay và tàu của bên kia, và thông báo trước ba đến năm ngày, theo quy định, về bất kỳ hành động dự kiến ​​nào có thể “gây nguy hiểm cho hàng hải hoặc máy bay đang bay”.[4]
 
Thoạt nhìn, ý tưởng về một hiệp ước hàng hải Ấn Độ - Trung Quốc có vẻ không thực tế. Cuộc đụng độ tại Galwan vẫn còn mới trong tâm trí của các quan chức và nhà hoạch định chính sách Ấn Độ. New Delhi có khả năng không hài lòng với ý tưởng hợp tác hàng hải với Trung Quốc. Tuy nhiên, sau cam kết rút quân khỏi Đông Ladakh, Ấn Độ và Trung Quốc sẽ quan tâm đến việc tìm hiểu cách để tránh đối đầu trong tương lai, kể cả trên biển. Chìa khóa để ngăn chặn các cuộc đụng độ tình cờ ở các vùng ven biển sẽ là theo đuổi các biện pháp xây dựng lòng tin, đồng thời thừa nhận lợi ích xuyên khu vực của bên kia. Các nhà lập kế hoạch Ấn Độ trước đây đã thảo luận về các biện pháp xây dựng lòng tin (CBM) giữa Ấn Độ với Trung Quốc, nhưng Bắc Kinh chỉ quan tâm tới hợp tác ở Ấn Độ Dương. Tuy nhiên, đối với New Delhi, Ấn Độ không tiếp tục đàm phán bất kỳ thỏa thuận hợp tác nào với Bắc Kinh nếu thỏa thuận đó không công nhận sự hiện diện của Ấn Độ ở vùng Tây Thái Bình Dương. Các quan chức Ấn Độ cho biết, một hiệp ước chỉ giới hạn ở vùng Ấn Độ Dương tạo ra ấn tượng sai lầm rằng, Trung Quốc có thể có lợi ích hợp pháp trong vùng Ấn Độ Dương trong khi không công nhận sự hiện diện hiển nhiên của Ấn Độ trên Biển Đông.
[5]
 
Một gợi ý khác là xây dựng khuôn khổ quản trị hàng hải khu vực thông qua Hiệp hội Vành đai Ấn Độ Dương (IORA). Hiệp hội này có tầm hoạt động trên toàn Ấn Độ Dương, rất phù hợp để phát triển một hệ thống hàng hải toàn diện cho Ấn Độ Dương, nhất là từ khi có Thỏa thuận Jakarta Concord năm 2017, với những điều khoản ưu tiên cao cho an ninh hàng hải, tập trung vào các vấn đề như ứng phó với thảm họa, kinh tế xanh, nâng cao năng lực và tạo cơ sở hạ tầng.
[6] Hiệp hội đã ra lệnh cho các quốc gia củng cố an ninh và an toàn hàng hải bằng cách thể chế hóa các cơ chế hợp tác như Hiệp định Vận chuyển hàng hóa phi quân sự (White Shipping Agreement) và thành lập Trung tâm Kết hợp Thông tin để tăng cường Nhận thức Khu vực trên biển (MDA).[7] Nhóm Công tác An ninh và An toàn Hàng hải sẽ giúp xây dựng năng lực, tăng cường hợp tác xuyên biên giới và chia sẻ kiến thức, và thúc đẩy việc thực hiện hài hòa các quy định quốc tế.
 
Trong khi Trung Quốc (một đối tác đối thoại của IORA - Tổ chức gồm 21 quốc gia thành viên nằm trên vành đai Ấn Độ Dương) tỏ ra thận trọng với chiến lược Ấn Độ Dương của Ấn Độ, họ đã sẵn sàng hợp tác với IORA để đóng góp vào an ninh của các vùng ven biển trong khu vực, bao gồm cả ở Thái Bình Dương.
[8]
 
Tuy nhiên, việc phát triển các quy tắc ứng xử hàng hải trong các không gian ven biển của châu Á không chỉ cần có sự hiểu biết giữa Ấn Độ và Trung Quốc; nó cũng đòi hỏi các nước hiệp hội vành đai phối hợp với Diễn đàn Khu vực ASEAN và Hội đồng Hợp tác An ninh ở Châu Á - Thái Bình Dương (CSCAP). Sẽ không thể thực hiện được việc xây dựng các quy tắc trên toàn khu vực về tự do hàng hải, vùng hàng không, và các hoạt động quân sự tại các điểm quan trọng trong khu vực và đặc khu kinh tế, nếu không có sự tham gia chuyên môn từ Hội nghị chuyên đề Hải quân Ấn Độ Dương (IONS) - một nhóm các lực lượng hải quân Ấn Độ Dương tìm cách cải thiện hợp tác hàng hải giữa các quốc gia ven biển. Thật không may, sự phối hợp giữa IORA và IONS cho đến nay vẫn còn thiếu. Do nhiều khác biệt chính trị giữa các quốc gia trong khu vực chưa được giải quyết, một tổ chức đa phương ở Ấn Độ Dương dường như không thích hợp để phát triển một khuôn khổ cho các quy tắc ứng xử ở các vùng ven biển.
[9]
 
Đề xuất tiếp theo là để các lực lượng hải quân và tuần duyên Nam Á và Đông Nam Á đồng ý với một bộ quy tắc trong các đặc khu kinh tế, trong đó nêu rõ các quy tắc can dự - các chỉ thị xác định các điều kiện, hoàn cảnh, mức độ và cách thức sử dụng vũ lực hoặc sử dụng các động thái ngăn chặn hành động hoặc các hành vi có vẻ như thù địch hoặc xâm lược.
[10] Các nhà quan sát cho rằng, một hệ thống luật lệ ở Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương có thể hoạt động tốt nếu các cơ quan hàng hải châu Á tính đến mọi khả năng. Các điều khoản về phòng tránh xung đột phải khẳng định lại các quy tắc quốc tế về đường bộ, hạn chế hầu hết các hình thức quấy rối, điều chỉnh thông tin liên lạc trên biển và thông báo trước cho các cuộc tập trận gần nhất. Ngay cả trong những lĩnh vực mà luật pháp quốc tế còn mơ hồ, chẳng hạn như hoạt động quân sự trong các đặc khu kinh tế, các quốc gia đối tác sẽ phải đồng ý và tuân thủ nhiều nguyên tắc.
 
Tuy nhiên, bất kỳ sự lạc quan nào về trật tự dựa trên quy tắc nếu có, đều phải thận trọng. Các cuộc đàm phán kéo dài trước CUES (2014) là bài học ví dụ về những trở ngại tiềm tàng trong việc phát triển bộ quy tắc ứng xử an ninh. Từ năm 2003, Hội nghị chuyên đề về Hải quân Tây Thái Bình Dương đã có một quy tắc tự nguyện dành cho các cuộc chạm trán không có thông báo trước trên biển. Tuy nhiên, tại Hội nghị chuyên đề năm 2012 ở Malaysia, khi các thành viên tìm cách chính thức hóa CUES cho các lực lượng hàng hải ở Châu Á - Thái Bình Dương, Trung Quốc đã bác bỏ đề xuất này.
[11] Phó Đô đốc Hải quân, Quân giải phóng nhân dân Trung Quốc, ông Điền Trung, tuyên bố rằng, Trung Quốc cảm thấy một số phần nội dung của CUES (2003) cần phải được thảo luận thêm và từ “bộ quy tắc” (code) ngụ ý là thỏa thuận có ràng buộc pháp lý mà Trung Quốc không thể chấp nhận. Ông Điền lập luận rằng, nên xóa phần nội dung về lãnh hải ra khỏi phạm vi áp dụng của bộ quy tắc vì các tàu chiến nước ngoài đi vào lãnh hải của Trung Quốc cần phải xin phép Chính phủ Trung Quốc trước (và do đó, sẽ tránh được các vụ chạm trán không thông báo trước giữa tàu chiến Trung Quốc và tàu nước ngoài). Hơn nữa, Trung Quốc cho rằng, các Hội nghị chuyên đề Hải quân Tây Thái Bình Dương (WPNS) không được phép xây dựng “Bộ quy tắc” cho các cuộc chạm trán không được báo trước trên biển cho các tàu của khối dân sự và máy bay nhà nước, và bộ quy tắc này chỉ có thể áp dụng cho tàu chiến hải quân và máy bay hải quân.[12]
 
Do Trung Quốc phản đối, việc xem xét lại CUES-2003 đã đưa ra những sửa đổi đối với một số điều khoản theo cách làm hài lòng Bắc Kinh. Bản CUES ban đầu mô tả “cuộc chạm trán không được lên kế hoạch từ trước trên biển” để áp dụng cho cả lực lượng bảo vệ bờ biển, giám sát biển và cơ quan nghề cá. Nhưng bản CUES-2014 sửa đổi chỉ giới hạn cho tàu hải quân và máy bay hải quân.
[13] Trong khi CUES-2003 áp dụng cho vùng biển, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và trong vùng nước quần đảo của các quốc gia quần đảo, thì bản chỉnh sửa năm 2014 không chỉ rõ các vùng biển áp dụng các điều khoảng CUES. Điều quan trọng là Trung Quốc không cho phép CUES quy định các yếu tố chính để xác định thế nào là các động thái hung hăng, hiếu chiến trên biển. Khi Bộ trưởng Quốc phòng Nhật Bản Itsunori Onodera đề nghị tại cuộc họp báo WPNS rằng, CUES 2014 sẽ cấm các hành vi nguy hiểm như khóa sóng radar đối với tàu và máy bay của các quốc gia khác trên biển, Trung Quốc bày tỏ quan điểm rằng, tất cả “các bên liên quan không nên hiểu sai về CUES, đó là một quy định kỹ thuật theo khuôn khổ đa phương, và [cần đọc toàn bộ chứ] không chỉ đọc chọn lọc gây ra nhiều ý kiến ồn ào.”[14]

Tình huống có thể xảy ra

Trong số rất nhiều khả năng, có vẻ như Trung Quốc sẽ ít có xu hướng tham gia ký kết bộ quy tắc ràng buộc các quốc gia trong khu vực trong toàn bộ tất cả các hoạt động hàng hải. Điều mà Bắc Kinh có thể sẵn sàng xem xét là các biên bản ghi nhớ (MoU) song phương/đa phương với Ấn Độ và các quốc gia khác ở Vịnh Bengal, sẽ bao gồm một số loại hoạt động nhất định, nhưng cũng có thể là cơ sở để thiết lập các quy tắc khu vực. Chắc chắn, Ấn Độ muốn phạm vi của hiệp ước bao trùm một không gian hàng hải rộng lớn hơn ở châu Á. Việc xây dựng và áp dụng bộ quy tắc chuẩn mực ứng xử trong khu vực có thể tỏ ra hữu ích trong việc thiết lập một RBO hiệu quả, nhưng bộ quy tắc đó có thể rất khó đạt được. Một ví dụ ở Nam Á mang lại tín hiệu lạc quan. Năm 2005, Lực lượng Bảo vệ Bờ biển Ấn Độ (ICG) và Cơ quan An ninh Hàng hải Pakistan (PMSA) đã ký một biên bản thỏa thuận trao đổi thông tin về các vi phạm trong EEZ, như: tàu thuyền bị bắt giữ, ô nhiễm biển, thiên tai/thảm họa, buôn lậu, buôn người bất hợp pháp, cướp biển và phối hợp tìm kiếm cứu nạn. Hiệp ước đã được áp dụng có hiệu quả tốt, và tới tháng 3/2016, Hiệp ước được gia hạn thêm năm năm.[15]
 
Cũng có một tiền lệ cho hợp tác Ấn Độ-Trung Quốc trong lĩnh vực hàng hải. Hải quân Ấn Độ (IN) và PLAN đã hợp tác trong sáng kiến chống xâm phạm ngoài khơi Somalia,
[16] và cũng có Biên bản ghi nhớ song phương về hợp tác trong lĩnh vực khoa học và công nghệ đại dương (2003), nhằm thúc đẩy phát triển và hợp tác trong các lĩnh vực như quản lý tổng hợp vùng ven biển, công nghệ thăm dò và khai thác tài nguyên biển và tài nguyên biển.[17] Mặc dù mong muốn hợp tác chính trị của New Delhi với Bắc Kinh đang ở mức thấp nhất mọi thời đại, đặc biệt là sau những diễn biến gần đây ở biên giới Himalaya, nhưng cả hai bên cần hiểu biết sâu rộng hơn về các nguyên tắc hàng hải và các điều khoản về sự tham gia của hải quân trong các khu vực chồng lấn, từ đó có thể đạt đến tình thế đôi bên cùng có lợi.
 
Chắc chắn, một hiệp ước khu vực về các quy tắc hàng hải sẽ khó đạt được và có thể cần sự nhượng bộ từ tất cả các bên, với nhiều vòng đàm phán được tổ chức chính thức. Nhưng mong muốn của New Delhi là làm sao để Trung Quốc đồng ý với khuôn khổ hợp tác với những điều khoản phần lớn có lợi, và Bắc Kinh có thể chấp nhận đề xuất như vậy. Vì năng lực thực thi pháp luật có thể bị trì hoãn kéo dài trong thế giới hậu COVID-19, nên các bên có thể có mong muốn cùng tìm hiểu các nguyên tắc chuẩn mực của sự tương tác trong các vùng ven biển. Sự hiểu biết chung thậm chí có thể thúc đẩy sự hợp tác nhiều hơn trong khu vực bằng cách thúc đẩy Trung Quốc chấp nhận một cơ chế hợp tác trong hoạt động hàng hải.
 
Phải thừa nhận rằng, hiện tại, một thỏa thuận khu vực về các quy tắc hàng hải dường như là một khả năng xa vời. Khát vọng chống đỡ lại Trung Quốc lấn át tất cả mong muốn khác. Hiện tại, nhu cầu cấp bách của Ấn Độ là cải thiện khả năng tương tác hàng hải và liên lạc với hải quân đối tác để đối phó với sự hiện diện ngày càng tăng của Trung Quốc ở khu vực gần Ấn Độ. Việc Ấn Độ hợp tác với Mỹ, Nhật Bản và Úc, ngoài việc phân chia gánh nặng an ninh một cách công bằng, còn tạo đòn bẩy để ngăn chặn Trung Quốc gây ra các vi phạm. Hải quân Ấn Độ cũng sẽ cần phải mở rộng quy mô hoạt động và nhận thức về khu vực để luôn theo dõi những diễn biến ở Ấn Độ Dương.
[18] Một số vấn đề cần giải quyết ngay, ví dụ như các trang thiết bị của các đối tác không tương thích với nhau, quy trình vận hành và liên lạc đa dạng.
 
Tuy nhiên, về lâu dài, việc chấp nhận mô hình an ninh hàng hải “dựa trên quy tắc” sẽ đòi hỏi sức mạnh tổng hợp chiến thuật, sự tham gia hoạt động và lòng tin chiến lược lớn hơn giữa các cơ quan hàng hải ở Nam và Đông Nam Á. Nó sẽ cần New Delhi nhìn xa hơn những giới hạn cận biên của khu vực lân cận của Ấn Độ. Đối với trật tự dựa trên quy tắc ở châu Á, hải quân Ấn Độ sẽ cần phải sắp xếp các vấn đề ưu tiên với hải quân đối tác, và mở rộng sự hiện diện ở các khu vực có lợi ích chiến lược. Đối phó với Trung Quốc trong lĩnh vực hàng hải sẽ cần sự kết hợp mạnh và mềm dẻo giữa hợp tác và răn đe. Quan trọng hơn, quá trình này cần một số tư duy đột phá của các nhà hoạch định chính sách quân sự và đối ngoại.

[1] Monish Tourangram, “Avoiding Incidents at Sea between India and China”, Stimson Center, 26/4/2018,
https://www.stimson.org/2018/avoiding-incidents-sea-between-india-and-china/
[2] Thỏa thuận giữa Chính phủ Hợp chủng quốc Hoa Kỳ và Chính phủ Liên bang Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Xô viết về Ngăn ngừa Sự cố trên Biển, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, ngày 25/5/1972, tại https:///2009- 2017.state.gov/t/isn/4791.htm
[3] Thỏa thuận giữa Chính phủ Hợp chủng quốc Hoa Kỳ và Chính phủ Liên bang Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Xô viết về Ngăn ngừa Sự cố trên Biển, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, ngày 25/5/1972, tại https:///2009- 2017.state.gov/t/isn/4791.htm
[4] Thỏa thuận giữa Chính phủ Hợp chủng quốc Hoa Kỳ và Chính phủ Liên bang Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Xô viết về Ngăn ngừa Sự cố trên Biển, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, ngày 25/5/1972, tại https:///2009- 2017.state.gov/t/isn/4791.htm
[5] Tác giả trao đổi với các quan chức Hải quân, Bộ Quốc phòng Ấn Độ
[6] Tuyên bố của Hội nghị thượng đỉnh IORA ngày 7/3/2017, được gọi là Jakarta Concord, mô tả phạm vi của lĩnh vực an ninh và an toàn hàng hải bao gồm các tai nạn và sự cố trên biển; sự an toàn của tàu thuyền và môi trường biển; những thách thức xuyên biên giới như cướp biển và cướp có vũ trang trên biển; khủng bố; buôn bán người và buôn lậu người, ma túy trái phép và động vật hoang dã; tội phạm trong lĩnh vực thủy sản và tội phạm môi trường; và tự do hàng hải và hàng không, phù hợp với luật pháp quốc tế và UNCLOS. Xem Rahul-Roy Chaudhary, “Tăng cường hợp tác hàng hải và an ninh ở Ấn Độ Dương”, Phân tích IISS, 6/9/2018.
[7]Remarks by Vice President at the 1st IORA Leaders’ Summit in Jakarta,” Ministry of External Affairs:Government of India, 7/3/2017.
 
[8] Gopal Suri, China’s Expanding Military Maritime Footprints in the: Indian Ocean Region (IOR) India’s Response, (Pentagon Press: New Delhi, 2017), tr.35
[9] Các thành viên chính của IONS như Ả Rập Saudi, Pakistan và Myanmar không phải là thành viên của IORA; và một số trong IORA, chẳng hạn như Comoros và Somalia không phải là một phần của IONS. Do đó, duy trì sức mạnh tổng hợp giữa IORA và IONS là một thách thức, đặc biệt là vì thành viên IONS bao gồm các quốc gia có quan hệ đối địch, Xem Rahul Roy-Chaudhury, “Strengthening maritime cooperation and security in the Indian Ocean/Tăng cường hợp tác hàng hải và an ninh ở Ấn Độ Dương”, Phân tích IISS, 6/9/2018
[10] Thảo luận với các quan chức của Hải quân, Bộ Quốc phòng Ấn Độ.
[11] Anh Duc Ton, “Code for unplanned encounters at sea and its practical limitations in the East and South China Seas“, Australian Journal of Maritime & Ocean Affairs, 2017.
[12] Anh Duc Ton, “Code for unplanned encounters at sea and its practical limitations in the East and South China Seas“, Australian Journal of Maritime & Ocean Affairs, 2017.
[13] Anh Duc Ton, “Code for unplanned encounters at sea and its practical limitations in the East and South China Seas“, Australian Journal of Maritime & Ocean Affairs, 2017.
[14] Renjie, Guo. 2014. “Chinese Military Refutes Misinterpretation of Code for Unplanned Encounters at
Sea”, Bộ trưởng Quốc phòng Trung Quốc, 24/4/2014 tại http://eng.mod.gov.cn/Press/2014-04/24/content_4505312.htm
[15]Extension of MOU between Indian Coast Guard and Pakistan Maritime Security Agency”, Thông cáo báo chí, Bộ Ngoại giao Ấn Độ, 26/2/2016.
[16] Nitin Gokhale, “India, China and the Pirates”, The Diplomat, 6/3/2012.
[17] Documents signed between India and China during Prime Minister Vajpayee’s visit to China/Các tài liệu được ký kết giữa Ấn Độ và Trung Quốc trong chuyến thăm của Thủ tướng Ấn Độ Vajpayee tới Trung Quốc, Bộ Ngoại giao Ấn Độ, 22/6/2003; Xem thêm Joint Statement between the Republic of India and the People’s Republic of China on Building a Closer Developmental Partnership/Tuyên bố chung giữa Cộng hòa Ấn Độ và Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa về xây dựng quan hệ đối tác phát triển chặt chẽ hơn, 19/9/2014, Bộ Ngoại giao Ấn Độ.
[18] John F. Bradford, Greg R. Adams and Sean P Quirk “New Multilateralism for Maritime-Asia: More Value per Carat”, War On the Rocks, 6/9/2016.
 
Trung tâm Nghiên cứu Ấn Độ 
 
Lược dịch từ nguồn: https://www.orfonline.org


Đọc phần 1 Tại đây
Đọc phần 2 Tại đây
Đọc phần 3 Tại đây

Bình luận của bạn