1. Bối cảnh ra đời của chính sách Hướng Đông

Kể từ khi giành được độc lập cho đến khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, chính sách đối ngoại trung lập và thiên về Liên Xô của Ấn Độ luôn là kim chỉ nam trong chính sách ngoại giao của Ấn Độ. Sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, lãnh đạo Liên Xô Gorbachev lên nắm quyền đã quyết định thúc đẩy các chính sách cải cách và bình thường hóa quan hệ với Trung Quốc, điều này khiến quan hệ giữa Liên Xô và Ấn Độ ngày càng xấu đi. Trong hệ thống đơn cực được hình thành sau khi Liên Xô tan rã và do liên minh đặc biệt trước đây giữa Ấn Độ và Liên Xô không còn tồn tại cho nên chính sách “Không liên kết” lâu đời của Ấn Độ trong Chiến tranh Lạnh đã mất đi tính chính danh. Ấn Độ rơi vào thế cô lập.

Trong khi đó, chính sách xích lại gần với phương Tây của Nga khiến mối quan hệ giữa Nga và Ấn Độ ngày càng trở nên lạnh nhạt, mãi tới khi NATO không ngừng mở rộng về phía Đông và tiến sát đến biên giới Nga thì khi đó, Nga mới quyết định nối lại quan hệ với Ấn Độ.

Đứng trước việc Liên Xô tan rã, Chính sách Hướng Đông (Look East Policy) của Ấn Độ bắt đầu từ năm 1991 là một sự chuyển hướng về thế giới quan chiến lược của Ấn Độ. Chiến lược này được ra đời và thực thi dưới thời Thủ tướng Pamulaparthi Venkata Narasimha Rao, và được thực hiện xuyên suốt dưới thời hai Thủ tướng Atal Bihari Vajpayee và Manmohan Singh.

Để bảo vệ tư tưởng của Chính sách Hướng Đông, Ấn Độ cho rằng cần phải tăng cường hợp tác với các quốc gia châu Á. Lợi ích kinh tế của nước này đến từ sự hội nhập chặt chẽ hơn với khu vực Đông Á. Chính sách Hướng Đông là nỗ lực ngoại giao của Ấn Độ nhằm thiết lập và làm sâu sắc hơn hội nhập kinh tế và quan hệ chặt chẽ với các nước láng giềng phía Đông, hợp tác với Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) cũng là một phần của nhận thức về tầm quan trọng của các nước ASEAN đối với chiến lược khu vực và lợi ích kinh tế của Ấn Độ.

2. Các giai đoạn phát triển của Chính sách Hướng Đông

a. Thời kỳ đầu

Năm 1991, Ấn Độ phải đối mặt với hai thách thức: khủng hoảng kinh tế và khủng hoảng ngoại giao. Về mặt kinh tế, dự trữ ngoại hối của Ấn Độ chỉ đủ để duy trì thanh toán nhập khẩu trong hai tuần; về mặt ngoại giao, chính sách ngoại giao đương thời của Ấn Độ như Ấn Độ - Liên Xô, đã được củng cố từ những năm 1980, đều gặp vấn đề lớn, do đó, Chính phủ Thủ tướng Rao đã đưa ra Chính sách Hướng Đông. Trong giai đoạn đầu thực hiện Chính sách Hướng Đông, yếu tố kinh tế được Ấn Độ coi trọng hàng đầu, vì thế nước này bắt tay vào cải cách kinh tế. Ban đầu, Chính sách Hướng Đông tập trung vào việc thiết lập mối quan hệ kinh tế chặt chẽ hơn với các quốc gia thành viên của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), và nỗ lực có ý thức này của Ấn Độ đã sớm được đền đáp.

Ấn Độ và ASEAN đã trở thành đối tác đối thoại vào tháng 3/1993[1], và đối tác đối thoại đầy đủ vào năm 1995, thành viên của Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF) vào tháng 7/1996, và cuối cùng là quan hệ đối tác cấp cao vào năm 2002. Ấn Độ cũng tranh thủ mong muốn của các nước Đông Nam Á trong việc khôi phục quan hệ với Ấn Độ để thu hút đầu tư.

Nhưng Chính phủ Ấn Độ không chỉ hạn chế tầm nhìn ở đây mà tiêu điểm thực sự là tăng cường hợp tác kinh tế và thương mại. Trên lĩnh vực chính trị, an ninh, quốc phòng,  Ấn Độ thúc đẩy phát triển theo chiều sâu quan hệ với các nước ASEAN, mục đích là tăng cường vai trò lãnh đạo chính trị và quân sự ở khu vực ASEAN, nhằm thực hiện mục tiêu nước lớn của mình.

Ngay từ Hội nghị cấp cao ASEAN - Ấn Độ lần thứ tư năm 1992, Ấn Độ đã trở thành “đối tác đối thoại theo lĩnh vực” của ASEAN. Sau khi Vajpayee lên làm thủ tướng vào năm 1996, Ấn Độ cũng đã tăng cường hợp tác quân sự với ASEAN và tiếp tục trở thành thành viên của Diễn đàn khu vực ASEAN, thiết lập quan hệ đối tác với các nước ASEAN. Vào tháng 8 năm 1996, Ấn Độ được mời tham gia cuộc họp của Diễn đàn Khu vực ASEAN, đồng thời nâng cấp quan hệ Ấn Độ - ASEAN trở thành “đối tác đối thoại chính thức”. Kể từ đó, Ấn Độ thường xuyên có các cuộc trao đổi cấp cao với các nước ASEAN, tích cực tham gia Diễn đàn Khu vực ASEAN. Về quân sự, Ấn Độ đã ký kết các thỏa thuận hợp tác quốc phòng với Việt Nam, Malaysia, đồng thời tổ chức các cuộc tập trận chung với các nước ASEAN. Điều này cho thấy, Chính sách Hướng Đông là một bước chuyển biến về thế giới quan của Ấn Độ. Đây không chỉ là một chính sách kinh tế đối ngoại mà còn là một sự thay đổi chiến lược về thế giới quan và vị thế của Ấn Độ trong nền kinh tế toàn cầu không ngừng vận động.

Từ đây có thể nhận thấy rằng, chính nhờ vào sự tích lũy ngay từ đầu của Chính sách Hướng Đông, sự tích cực hợp tác với các nước khác nhau trên nhiều phương diện mà Ấn Độ mới có thể hiện thực hóa “giấc mơ nước lớn” của mình.

b. Thời kỳ phát triển

Cùng với việc sức mạnh tổng hợp tăng lên, trong thế kỷ XXI, các nước đã lần lượt tham gia vào xu thế toàn cầu hóa với tâm thế cởi mở. Ấn Độ cũng đã khôi phục quan hệ với các nước Đông Nam Á, tích cực hợp tác với khu vực Đông Á, tầm ảnh hưởng quốc tế ở khu vực Châu Á - Thái Bình Dương đã tăng lên rõ rệt.

Cùng với sự trỗi dậy của Trung Quốc, cuộc canh tranh Mỹ - Trung bắt đầu bùng nổ trên các lĩnh vực, lúc này Ấn Độ cũng đã tham gia vào tiến trình khu vực Châu Á - Thái Bình Dương với một thái độ hoàn toàn mới. Nước này đã nâng cấp chiến lược Hướng Đông lên một tầm cao mới, và bắt đầu tìm kiếm lợi ích quốc gia ở một phạm vi rộng lớn hơn.

Giai đoạn thứ hai của chính sách này được khởi động vào năm 2003 và phạm vi bao phủ đã được mở rộng từ Australia sang Đông Á, với ASEAN là nòng cốt. Giai đoạn mới này cũng đánh dấu sự chuyển đổi trọng tâm từ đơn thuần là hợp tác thương mại sang hợp tác kinh tế, an ninh rộng lớn hơn, quan hệ đối tác chính trị và kết nối thông qua hệ thống đường bộ và đường sắt. Trong giai đoạn này, hợp tác Ấn Độ - ASEAN bao gồm thương mại và đầu tư, khoa học và công nghệ, du lịch và phát triển nguồn nhân lực, giao thông và cơ sở hạ tầng, y tế và dược phẩm. Ấn Độ và ASEAN đã ký kết “quan hệ đối tác lâu dài vì hòa bình và thịnh vượng”, đây được xem là nền tảng của Chính sách Hướng Đông[2].

Đồng thời, quan hệ hợp tác Ấn Độ với ASEAN tiếp tục đi vào chiều sâu trong các cơ chế kinh tế, thương mại và đa phương khu vực. Năm 2003, Ấn Độ và các nước ASEAN ký “Hiệp định khung hợp tác kinh tế toàn diện Ấn Độ - ASEAN” và chính thức thành lập khu vực thương mại tự do. Điều này không chỉ liên quan đến hợp tác kinh tế và thương mại nói chung, mà còn tập trung vào hợp tác trong lĩnh vực hàng hải và an ninh. Ngoài ra, Ấn Độ còn mở rộng phạm vi hợp tác sang khu vực Đông Bắc Á và Nam Thái Bình Dương, chú trọng phát triển hợp tác trên nhiều lĩnh vực với các nước châu Á - Thái Bình Dương.

Về kinh tế, Ấn Độ đã ký kết thêm các FTA song phương với các nước và Châu Á - Thái Bình Dương, chẳng hạn như Khu vực Thương mại tự do Ấn Độ - ASEAN vào năm 2010. Việc mở rộng lĩnh vực hợp tác của Ấn Độ cùng được từng bước lồng ghép vào quá trình hội nhập kinh tế của khu vực Châu Á - Thái Bình Dương, ví dụ: năm 2004, Ấn Độ và Hàn Quốc thiết lập “Quan hệ Đối tác lâu dài vì hòa bình và thịnh vượng”; năm 2010 Ấn Độ và Nhật Bản ký kết “Hiệp định Hợp tác kinh tế toàn diện”. Về chính trị, Ấn Độ mở rộng quan hệ với các nước châu Á - Thái Bình Dương, thiết lập quan hệ đối tác chiến lược với Nhật Bản và Hàn Quốc; xây dựng đối thoại cấp thứ trưởng quốc phòng và ngoại giao “2 + 2” với Nhật Bản; phát triển quan hệ song phương với Australia. Về quốc phòng và an ninh, Ấn Độ từng bước tăng cường hợp tác với các nước Đông Á trong việc mua bán vũ khí và tập trận chung, phát triển quan hệ quân sự, quốc phòng với một số nước Đông Á. Ví dụ, “Tuyên bố Hợp tác an ninh Ấn Độ - Nhật Bản” năm 2009, “Bản ghi nhớ Hợp tác Quốc phòng Ấn Độ - Hàn Quốc”  năm 2010 và Tham vấn An ninh nâng cao Ấn Độ - Nhật Bản - Hàn Quốc năm 2011. Thông qua các thỏa thuận và quan hệ đối tác, quan hệ Ấn Độ - ASEAN đã được thắt chặt trên các lĩnh vực chính trị, chiến lược, kinh tế và văn hóa xã hội.

So với giai đoạn đầu, Chính sách Hướng Đông ở giai đoạn này không chỉ mở rộng phạm vi địa lý từ ASEAN sang khu vực Châu Á - Thái Bình Dương, mà còn phát triển hợp tác kinh tế với các nước Châu Á - Thái Bình Dương khác.

Để đặt nền móng cho vị thế là một nước lớn, Ấn Độ đã phát triển Chính sách Hướng Đông theo chiều sâu, tích cực tham gia vào tiến trình hợp tác ở khu vực Châu Á - Thái Bình Dương nhằm mở rộng không gian ngoại giao và nâng cao ảnh hưởng quốc tế. Mục tiêu chính của chính sách này là thiết lập sự hội nhập kinh tế chặt chẽ và sâu rộng hơn với các nước láng giềng phía Đông. Có thể thấy rằng, Chính sách Hướng Đông là sản phẩm của nhiều chính sách khác nhau của Ấn Độ trong thời kỳ hậu Chiến tranh Lạnh. Trong đó, việc chú trọng đến phương diện kinh tế, sự xuất hiện của các khối kinh tế khu vực, sức mạnh của toàn cầu hóa, quá trình hội nhập kinh tế chậm chạp ở Nam Á và sự trỗi dậy của Trung Quốc đã thúc đẩy Ấn Độ tái đánh giá các biến số trong chính sách đối ngoại của nước này.

3. Sự chuyển đổi Chính sách Hướng Đông sang Hành động phía Đông

Kể từ khi Modi lên nắm quyền, bị thúc đẩy bởi nhiều yếu tố phức tạp trong nước như phát triển kinh tế chậm và tham nhũng chính trị, hay quốc tế như sự trỗi dậy của Trung Quốc, sự phát triển ngày càng nổi bật của khu vực châu Á - Thái Bình Dương và nhiều yếu tố khác, chính sách Hành động phía Đông đã được ra đời, tuy nhiên nó cũng gặp nhiều thách thức.

a. Bối cảnh dưới thời chính phủ mới

Trong thời gian cầm quyền ở Gujarat, Modi đã tiến hành cải cách kinh tế và đạt được kết quả, điều này trái ngược hẳn với các vụ bê bối tham nhũng và tình hình kinh tế trì trệ dưới chính quyền Đảng Quốc đại (INC). Ngày 7 tháng 4 năm 2014, Ấn Độ bắt đầu cuộc tổng tuyển cử bầu chính phủ mới. Ông Modi được bầu làm ứng cử viên thủ tướng của BJP và đã giành được cảm tình của người dân.

Như một sự tất yếu, vào ngày 12 tháng 5 năm 2014, BJP đã đánh bại INC và giành chiến thắng[3]. Ngày 26 cùng tháng, ông Modi được bổ nhiệm làm Thủ tướng, và từ đây Ấn Độ cũng bước vào một kỷ nguyên mới.

Ấn Độ phải đối mặt với đầy rẫy khó khăn cả trong lẫn ngoài khi Modi lên nắm quyền. Ở trong nước, mâu thuẫn xã hội, kinh tế chậm phát triển, tham nhũng chính trị nghiêm trọng và xung đột các giáo phái đã trở thành những vấn đề cấp bách của chính phủ mới. Về phương diện đời sống, cơ sở hạ tầng lạc hậu ảnh hưởng nặng nề đến người dân, thêm vào đó là hệ thống đẳng cấp trong xã hội cũng làm cho mâu thuẫn xã hội trở nên phức tạp. Về kinh tế, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu cũng đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến tốc độ tăng trưởng kinh tế của Ấn Độ, tốc độ tăng trưởng tổng sản phẩm quốc nội (GDP) hàng năm của nước này đã giảm mạnh trong vòng 5 năm, từ 8,5% năm 2009 xuống còn 7,4% năm 2014[4]. Cũng chính vì mức độ cải cách của chính phủ tiền nhiệm chưa đủ mạnh mẽ, kinh tế tăng trưởng chậm lại, nguồn vốn chảy ra nước ngoài nghiêm trọng khiến tăng trưởng ngoại thương bị đình trệ. Từ năm 2013 đến năm 2014, thâm hụt thương mại của Ấn Độ với Trung Quốc đạt 51,049 tỷ USD Mỹ.

Về chính trị, nạn tham nhũng nghiêm trọng, số lượng đảng phái lớn và phân hóa chính trị nghiêm trọng. Ngay cả BJP - đảng đa số duy nhất trong quốc hội - cũng phải đối mặt với các vấn đề như tranh chấp với các đảng khác. Trên bình diện xã hội, những xung đột giáo phái cản trở sự phát triển của xã hội Ấn Độ. Từ thế kỷ XX, Ấn Độ nằm dưới sự đô hộ của người Anh đã tồn tại nhiều vấn đề phức tạp, nói cách khác, chính sách “chia để trị” được người Anh thực hiện giữa Ấn Độ và Pakistan đã làm cho các tranh chấp bè phái ngày càng nổi cộm.

Khi Chính phủ Modi lên nắm quyền, xung đột giáo phái ở Ấn Độ vẫn khó lòng bình lặng. Người Ấn Độ tín ngưỡng nhiều tôn giáo khác nhau như Ấn Độ giáo, Hồi giáo, Thiên chúa giáo, đạo Sikh, Phật giáo,… Những niềm tin khác nhau và phong tục tập quán khác nhau này thường gây ra xung đột giáo phái.

Về tình hình quốc tế, sự cạnh tranh và hợp tác ở khu vực Châu Á - Thái Bình Dương đan xen phức tạp. Đây chính là một cơ hội mở rộng tầm ảnh hưởng đối với Ấn Độ ở khu vực này. Dưới tác động kép nói trên, Ấn Độ phải có một sự hậu thuẫn mạnh mẽ để không chỉ xử lý tốt những vấn đề trên bình diện xã hội ở trong nước, mà đồng thời, phải tăng tốc xây dựng kinh tế trong nước, tạo dựng uy tín ở khu vực Ấn Độ - Thái Bình Dương, vì vậy, Chính phủ Modi đã cho ra đời chính sách Hành động phía Đông, một bước nâng cấp của Chính sách Hướng Đông.

b. Sự điều chỉnh và phát triển về chính sách

Sau hơn 20 năm phát triển, mặc dù phạm vi và lĩnh vực hợp tác của Chính sách Hướng Đông liên tục được mở rộng và trở thành chiến lược quốc gia của Ấn Độ, nhưng kết quả của nó vẫn chưa đáp ứng được kỳ vọng. Vì vậy, việc nâng cấp Chính sách Hướng Đông là điều tất yếu để trở nên linh hoạt và thực dụng hơn. Bản thân Thủ tướng Modi cũng hiểu rõ mối quan hệ giữa phát triển kinh tế trong nước và giao lưu hợp tác quốc tế, vì thế, đồng thời với việc ưu tiên phát triển kinh tế, mọi thứ đều xoay quanh kinh tế, chính quyền Modi cũng nhận thấy vị trí địa lý của Ấn Độ đóng vai trò rất quan trọng trên bình diện chính trị khu vực. Việc điều chỉnh sách lược ngoại giao, thực hiện nguyên tắc cùng có lợi không chỉ giúp Ấn Độ phát triển kinh tế, ổn định chính trị mà còn không ngừng mở rộng không gian ngoại giao của Ấn Độ. Tại Hội nghị cấp cao Đông Á ở Naypyidaw vào tháng 9 năm 2014, Chính phủ Modi đã đưa ra Hành động phía Đông[5], trong đó nêu bật khuynh hướng chiến lược của Ấn Độ. Vào tháng 12 cùng năm, Hạ viện Ấn Độ (Lok Sabha) đã hỏi Ngoại trưởng Ấn Độ Swaraj về chính sách Hành động phía Đông. Bà Swaraj trả lời rằng, Hành động phía Đông đã được tiếp cận một cách thực dụng hơn[6]. Các quan chức của chính quyền Ấn Độ cũng đề cập rằng, nền tảng của chính sách này chính là Chính sách Hướng Đông. Điều này cho thấy, Ấn Độ sẽ tự tin hơn và quyết tâm hợp tác ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương, đồng thời tăng cường hợp tác với khu vực này với một mục tiêu chiến lược mới.

Hành động phía Đông hy vọng sẽ đẩy nhanh quá trình hội nhập châu Á của Ấn Độ thông qua một loạt các dự án cơ sở hạ tầng. Ấn Độ đặc biệt quan tâm đến Nhật Bản, Australia, ASEAN và các nước khác trong khu vực, đồng thời thiết lập quan hệ đối tác với các nước lớn ở châu Á - Thái Bình Dương. Trong chuyến thăm Singapore, Ngoại trưởng Ấn Độ Swaraj nhấn mạnh,  Chính sách Hướng Đông chưa theo kịp sự phát triển của thời đại, vì vậy cần nâng cấp nó thành Hành động phía Đông. Tại cuộc họp Ấn Độ - ASEAN, bà Swaraj cho biết, Ấn Độ sẽ tích cực “kết nối với các nước khác”[7]. Chính phủ Modi đã dốc sức để thúc đẩy quan hệ với các nước láng giềng, tích cực thúc đẩy thương mại với các nước láng giềng, phát triển hệ thống kết nối giữa các bên dù việc cải thiện quan hệ với các nước láng giềng tồn tại vô vàn khó khăn[8].

Như đã nêu ở phần trên, Ấn Độ đã thực thi chính sách Hành động phía Đông theo từng giai đoạn. Tuy nhiên, vào cuối giai đoạn đầu, người ta nhận thấy rằng, khu vực Nam Á tuy tiếp giáp với Đông Nam Á nhưng lại bị coi nhẹ về mặt lợi ích thực tế. Ngoài ra, do chính quyền liên bang áp dụng chiến lược phát triển hẹp trong giai đoạn đầu, nên chính sách gặp khủng hoảng về không gian phát triển, và khu vực láng giềng quan trọng này cần một chiến lược phát triển khác để giảm bớt thiệt hại. Chính ở trong hoàn cảnh như vậy, chiến lược phát triển của chính sách Hành động phía Đông liên tục được điều chỉnh, việc hội nhập kinh tế với khu vực Đông Nam Á đã tăng cường thương mại, đầu tư, du lịch, kết nối; giao thương với các nước trong khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương cũng được gia tăng, an ninh quốc phòng được đẩy mạnh, và hợp tác chính trị ngày càng sâu rộng.

Việc nâng cấp Chính sách Hướng Đông lên thành Hành động phía Đông cho thấy, Ấn Độ sẽ mở rộng phạm vi thực thi chính sách, trong đó, đồng thời với việc tiếp tục tăng cường hợp tác với các nước Đông Nam Á, Ấn Độ sẽ mở rộng phạm vi hợp tác từ Đông Nam Á đến Thái Bình Dương, và thúc đẩy hơn nữa chính sách Hành động phía Đông ở khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương rộng lớn hơn. Trong thực tế, Ấn Độ đã tăng cường hợp tác thương mại, đầu tư và an ninh hàng hải với Nhật Bản, Australia và các nước khác.  Mục đích của chính sách Hành động phía Đông của chính quyền Modi không chỉ nhằm chấn hưng nền kinh tế  Ấn Độ, mà còn chứa đựng tham vọng trở thành một cường quốc toàn cầu của nước này.

Đỗ Khương Mạnh Linh