Lịch sử nội các Ấn Độ

Khi Jawaharlal Nehru thành lập chính phủ lâm thời theo lời mời của Phó vương Lord Wavell trong liên minh với Liên đoàn Hồi giáo Toàn Ấn Độ vào năm 1946, ông đã thể hiện cam kết thành lập và điều hành chính phủ theo các nguyên tắc của hệ thống nội các, với mô hình mô phỏng chính quyền Westminster của Anh. Chính phủ lâm thời Ấn Độ khi đó gồm chín thành viên Quốc hội và các nhà lãnh đạo cùng chí hướng, hoạt động từ ngày 19 tháng 7 năm 1947 đến ngày 14 tháng 8 năm 1947. Cam kết của Nehru trong việc xây dựng thể chế cho Ấn Độ độc lập được thể hiện khi ông viết cho Phó vương Lord Wavell vào ngày 1 tháng 9 năm 1946 rằng: “Chính phủ sẽ hoạt động theo mô hình Nội các và sẽ cùng chịu trách nhiệm về các quyết định”. Nội các đã được thiết lập để vận hành ngay cả trước khi độc lập và trước khi Hội đồng lập hiến họp.

Nhà nghiên cứu Walter Bagehot đã phân tích: “Nói cách khác, Nội các là một ban kiểm soát được lựa chọn bởi cơ quan lập pháp, gồm những người mà cơ quan này tin tưởng và hiểu rõ, để cai trị quốc gia… Nội các là ủy ban kết hợp phần lập pháp của Bang với phần hành pháp của Bang. Từ nguồn gốc của nội các, có thể thấy nó tồn tại nhờ thực hiện đúng chức năng của nó, nó thuộc về người dân”. Ba thuộc tính của chính phủ nội các là trách nhiệm tập thể, Thủ tướng là nguyên thủ quốc gia cao nhất, và có tính đồng nhất về chính trị. Trách nhiệm tập thể gắn kết các thành viên của Nội các với nhau trong thỏa thuận không công khai bất đồng ý kiến sau khi quyết định đã được đưa ra. Thủ tướng là nguyên thủ tối cao, cùng với trách nhiệm tập thể, đã phát triển dần qua nhiều thế kỷ, là một nguyên tắc vượt trội so với cách hoạt động của chế độ quân chủ.

Bên cạnh nền tảng do Nehru đặt ra trong chính phủ lâm thời, mô hình chính phủ Westminster với Nội các là cơ quan chủ chốt cũng được Quốc hội Lập hiến lựa chọn dựa trên hai lý do: Thứ nhất, như Ambedkar giải thích trong Hội đồng Lập hiến, nó “có trách nhiệm hơn” so với hệ thống của Mỹ. Và thứ hai, các nhà lãnh đạo Ấn Độ đã làm việc với mô hình này, và đã trải nghiệm tốt mô hình này. Cả Ủy ban Hiến pháp Liên minh và Hiến pháp tỉnh trong phiên họp chung đều kết luận rằng: “nếu thông qua hệ thống Hiến pháp nghị viện, loại Hiến pháp kiểu của Anh mà Ấn Độ đã quen thuộc, thì có thể sẽ phù hợp hơn với điều kiện của Ấn Độ”. Các điều khoản hiến pháp mới trong các Điều 74 (1), 75 (1) và (3) và 77 (3) tập trung vào trao quyền cho thủ tướng và trách nhiệm tập thể của Hội đồng Bộ trưởng (nội các), đồng thời biến nội các thành một ủy ban của Hội đồng Bộ trưởng, nhưng quyền lực hơn người tạo ra nó.

Sự phát triển của hệ thống nội các ở Ấn Độ sau khi giành độc lập

Sau khi được Nehru và các nhà lãnh đạo nổi bật khác của phong trào đòi độc lập cho Ấn Độ thành lập vào năm 1946, hệ thống nội các đã phát triển trong hệ sinh thái chính trị của chính Ấn Độ, với 14 thành viên bao gồm thủ tướng, kể từ ngày 15 tháng 8 năm 1947. Các đời nội các của Nehru, 5 nội các kể từ năm 1947, chuyển từ chế độ ‘quốc gia’ (1947-50) đến bao gồm và đại diện (xuyên suốt), phản ánh các phong cách khác nhau của chức năng của Thủ tướng và nội các; từ thích nghi (1947-57) đến ưu thế (1957-62) đến việc vận động ngoan cường khi vị thế chính trị bị suy kém (1962-64). Người kế nhiệm của ông, Lal Bahadur Shastri, trong nhiệm kỳ 18 tháng ngắn ngủi, đã lãnh đạo Nội các như một cơ quan tập thể thực sự, khiêm tốn chấp nhận vai trò Thủ tướng tạm nắm quyền.

Indira Gandhi ban đầu nổi lên như một ứng cử viên có thể chấp nhận được về mặt chiến lược để vô hiệu hóa Morarji Desai được cho là “cứng nhắc” và phụ thuộc vào các ông chủ doanh nghiệp trong thời gian đầu. Sau khi đảng phái lập ra tràn lan, nội các của bà sau năm 1971 đã giành chiến thắng trong cuộc thăm dò ý kiến giữa nhiệm kỳ với 2/3 đa số hoạt động theo hệ thống Thủ tướng. Bà vẫn giữ phong cách tương tự trong nhiệm kỳ thứ hai giai đoạn 1980-1984. Con trai lớn của bà là Rajiv Gandhi đã kế vị bà sau khi bà bị ám sát; kế thừa và duy trì cơ cấu trong đảng. Rõ ràng, trong toàn bộ thập kỷ 1980, chính phủ được điều hành với tư cách là hệ thống Thủ tướng và hệ thống nội các vẫn trong tình trạng không thay đổi nhiều so với trước.

Đảng Janata (BJP) sau đó là một giải pháp “sửa chữa nhanh” cho việc thiếu một đảng thay thế. Sau những tranh cãi trong nội bộ, Jayaprakash Narain đã đề cử Morarji Desai, người thành lập nội các vào ngày 24 tháng 3 năm 1977, với hạn ngạch cố định cho mỗi đảng thành viên. Nhận thức được việc ông đứng đầu một nội các đa dạng về ý thức hệ, Desai đã cân nhắc về việc nội các cần có sự tham gia và đồng thuận của tất cả các bên. Tuy nhiên, với việc các thành viên trong nội các làm việc với nhiều mục đích khác nhau, trách nhiệm tập thể luôn khó đạt được. Cuối cùng, sự cạnh tranh chính trị, khác biệt ý thức hệ và tham vọng quyền lực của một số nhà lãnh đạo đã dẫn đến sự sụp đổ của chính phủ liên minh.

Hoạt động của hệ thống nội các trong thời kỳ liên minh trong chính trị Ấn Độ đáng được phân tích sâu. Các cưỡng chế chính trị phổ biến trong Mặt trận Quốc gia (1989), Chandrashekhar (1990), Mặt trận Thống nhất (1996 và 1997), NDA (1998 và 1999) và UPA (2004 và 2009) đã làm tổn hại đến đặc quyền thành lập nội các của Thủ tướng, cũng như ba đặc điểm thiết yếu của chính phủ nội các. Mặt trận Quốc gia của V.P. Singh, chính phủ Chandra Shekhar, hai chính phủ Mặt trận Thống nhất và UPA-I do Manmohan Singh lãnh đạo đều phụ thuộc vào sự hỗ trợ từ bên ngoài. Mặc dù điều đó không ảnh hưởng đến việc thành lập nội các, hoạt động và ra quyết định, đặc biệt là về vấn đề bất đồng chính, đã bị hủy hoại bởi những khác biệt dẫn đến sự sụp đổ của chính phủ.

Do xã hội Ấn Độ đa dạng, một trong những yếu tố quan trọng trong việc hình thành nội các là tính đại diện của các vùng miền trên toàn quốc và của các nhóm xã hội khác nhau. Một nghiên cứu về nội các kể từ khi thành lập cho thấy các đời Thủ tướng đều tạo ra nội các có đại diện của mọi nhóm và mọi vùng miền. Tuy nhiên, nội các không thể có đủ chỗ cho tất cả. Trong những năm qua, quy mô nội các đã mở rộng từ 22 lên 31 ghế (thời Indira Gandhi 1971), 32 ghế (thời Rajiv Gandhi 1984) và 32 lên 26 ghế (thời Manmohan Singh), nhưng vẫn không đủ chỗ cho đại diện tất cả vùng và nhóm.

Về mặt lý thuyết, là một cơ quan ra quyết định tập thể, trong đó Thủ tướng là người lãnh đạo cấp cao, bản chất tập thể của nội các phụ thuộc đáng kể vào vị trí chính trị và cá nhân thủ tướng. Do đó, cho dù đó là trong giai đoạn thứ hai của Nehru, Indira Gandhi kể từ năm 1971, hay Rajiv Gandhi trong toàn bộ nhiệm kỳ 5 năm, hay Narendra Modi kể từ năm 2014 đến nay, nội các Ấn Độ đều có sự lãnh đạo đầy quyền lực của Thủ tướng. Đây là một hiện tượng phổ biến trong mô hình Westminster kể từ những năm 1960.

Nhưng quyền lực Thủ tướng không phải là tác nhân duy nhất gây ảnh hưởng tới quy mô thể chế của hệ thống nội các ở Ấn Độ. Một số nhóm khác trong nhiệm kỳ kéo dài hàng thập kỷ của Manmohan Singh, như Hội đồng Cố vấn Quốc gia (NAC) và Nhóm Bộ trưởng (GoM), và sau này là Nhóm Bộ trưởng được trao quyền (E-GoM), đã làm thay đổi quyền lực của Nội các. NAC là một Ủy ban do Bí thư Đảng Quốc đại và Chủ tịch Liên minh Trung tả (UPA) Sonia Gandhi làm chủ tịch, bao gồm các nhà lãnh đạo xã hội dân sự, các nhà giáo dục và các chuyên gia, cố vấn cho chính phủ về các vấn đề chính sách. Tuy nhiên, các cố vấn cho Sonia Gandhi không bao giờ bị thủ tướng Manmohan Singh phớt lờ. Điều đó đã ảnh hưởng đến quyền lực và hoạt động chính thức của nội các. GoM và E-GoM là những cơ quan nhỏ được tạo ra với các bộ trưởng trong nội các cho các nhiệm vụ riêng biệt. Các khuyến nghị của họ thường được nội các chấp nhận. Các E-GoM thậm chí có thể ban hành chỉ thị cho các bộ và ban ngành liên quan.

Trong khi NAC bị giải thể khi UPA bị bỏ phiếu mất quyền lực vào năm 2014, Thủ tướng Narendra Modi đã loại bỏ các GoM và E-GoM khi ông nắm quyền vào năm 2014. Tuy nhiên, vào tháng 12 năm 2020, Modi đã cho hồi sinh GoM và E-GoM.

Kết luận

Chính phủ nội các ở Ấn Độ là bức tranh hấp dẫn về thể chế đang phát triển, được nuôi dưỡng từ thời Thủ tướng đầu tiên Jawaharlal Nehru kể từ chính phủ lâm thời vào tháng 9 năm 1946. Nội các được giữ lại sau khi Ấn Độ độc lập và được Nehru và Patel tranh luận gay gắt trong thời kỳ hậu chia tách Ấn Độ-Pakistan, và sau khi độc lập. Họ cũng được sự ủng hộ của Chủ tịch Ủy ban Soạn thảo Hiến pháp, Tiến sĩ B.R. Ambedkar. Kèm theo đó là thể chế theo mô hình Westminster đã phát triển ở Vương quốc Anh (Anh) từ thế kỷ 18, cùng bản Hiến pháp không ngừng phát triển ở Ấn Độ sau độc lập. Nội các Ấn Độ có đặc trưng và phong cách ra quyết định đậm bản sắc riêng dựa trên hệ thống đảng phái đang phát triển Ấn Độ và bản chất lãnh đạo chính trị mới nổi. Cuộc tranh luận về hình thức chính phủ thủ tướng, bắt đầu ở Anh vào những năm 1960 và kéo dài hơn hai thế kỷ, bắt đầu ở Ấn Độ vào giữa những năm 1950 và tăng cường kể từ năm 1970. Kỷ nguyên của chính phủ liên minh, không củng cố chính phủ nội các, làm suy yếu cuộc tranh luận này. Chính phủ Narendra Modi được quyết định là chính phủ do Thủ tướng đứng đầu, đẩy mô hình chính phủ nội các một lần nữa vào bóng tối.

Tác giả: Ajay K Mehra, Cựu Hiệu trưởng của Trường Cao đẳng Shaheed Bhagat Singh, Đại học Delhi và là cựu Thành viên cấp cao của Atal, Bảo tàng và Thư viện Tưởng niệm Nehru, New Delhi (2019-21).